五年检视：均衡结案的“变”与“不变”
——以Z市基层法院数据为分析样本
作者：罗魏斌、林碧娜、张梦颖
引 言
在诸多审判程序环节中，结案似乎是一个顺理成章、必然实现的小环节，但对于位居收案“前沿阵地”的基层法院来说，结案这一环节却有“大乾坤”。不少法院过于关注结案数量，对收结案整体运行情况、结案质量不够重视，全年结案“前松后紧”“时松时紧”年初拖沓不办案年底大搞突击结案的“怪现象”频频发生。为此，最高人民法院提出“均衡结案”，并于2012年下发相关指导意见[1]，这一现象有所改观。司法改革后，均衡结案机制在宏观指导上发挥了一定作用，但仍存在许多问题亟待厘清和充实。在推进司法体制综合配套改革的背景下，重新厘定均衡结案的价值目标，检视现状，深入剖析制约影响要素，对于解决提升审判质效的深层次问题具有重要的实践意义。
一、 拨开云雾：均衡结案的价值厘定
（一）应然定位
1.均衡结案是兼顾司法效率与实体公正的关键点
结案不仅是审判效率问题，也是促使正义得到实现的关键环节。对法官而言，均衡结案有助于均衡把控案件审理节奏，自觉规划工作安排，平衡办案时间，减少因拖沓办案导致案件审理时间过长，避免因案件积压过多而导致案件长期未结、严重超审限。它的实现还能有效保障当事人在诉讼中享有平等的诉讼权益和司法资源，难易程度相当的案件享有相差不多的审判资源和审判时间[2]，树立司法权威。
2.均衡结案是优化审判质量和资源的助推器
均衡结案是法院审判管理工作的核心和创新。对法院而言，均衡结案不仅有效减少审判效率波动对审判质量的不利影响，避免因“突击结案”而降低办案要求，或因仓促结案产生审判质量问题，全面提高审判水平，避免案件审理质效和法官工作压力的大幅波动，能够实现对审执工作的科学管理和动态调控，合理优化和配置有限的审判资源，保障审执工作高效、稳定运行。
（二）实然误区
从结案“松紧无序”到提出均衡结案，目前大多数法院对于“实现什么样的均衡”“如何达到均衡”仍处摸索阶段。而把均衡结案作为评估参考指标，在运用指标考核过程中，制度的运行可能偏离其原本的政策目标。
误区一：均衡结案等同于平均结案
不少法官认为，均衡结案就是平均结案，即要求法官审结案件数相同，或者是每月审结相同数量的案件。实质上，均衡是一种动态、相对的平衡状态，结案数量上要求法官办结案件数要合理、科学，结案时间上则要求法官不能仅仅局限于做到审限内结案，对个案投入的司法资源要与案件自身特点相适应，法定审限内的结案周期当长则长、能短则短，早期处置，即时结案。[3]
误区二：只关注结案
均衡结案虽着重于结案情况，但还需综合考虑同时期收案、存案，法官工作量饱和度、办案时间等其他因素。要求依法及时审结各类案件，在某一时期内结案与收案、存案达到相对平衡的良性循环状态；存案与法官工作强度相对平衡，解决好法官工作量悬殊、办案资源不均等问题；还要求在遵循审判规律的前提下，缩短审判周期，确保案件质量。
二、现实考察：基层法院均衡结案的状况和特点
为了较为全面、准确掌握基层法院均衡结案情况，笔者选取Z市案件数量较多的三家基层法院[4]，即X法院、J法院和D法院，2013年至2017年[5]各月份的收结案数，三家法院收结案情况呈现以下特点：
（一）收案整体较为平衡
五年来，三家法院的收案总体保持平衡状态。从收案均衡度看，除J法院2015年为55.96%，D法院2016年为34.86%外，三家法院的收案均衡度均维持在65%至90%之间，收案形势一直较为平稳（见图一）。
从各季度平均收案比例看，三家法院收案整体较平衡，第一季度和第四季度收案数差距在6个百分点以内（见图二）。
然而，分析各月收案在年度收案所占比例的情况（见图三），我们可以看到，X法院收案占比最多和最少的月份差距在3个百分点以内，年初和年末收案数差距相对较小；J法院、D法院年初和年末收案数相差一倍，1月份收案占比明显偏高，12月偏低，这是年底控制收案造成的。
(二)结案均衡度水平不高、波动较大
五年中，三家法院结案均衡度指标超过70%的，只有D法院在2013年达到75.18%，其余多数处于40%至65%之间。从年度波动情况看，2013年、2014年处于近五年数值相对高峰，三家基层院均曾高于65%，2015年、2016年处于数值低谷，D法院在2015年甚至低于30%，2017年均有所回升（见图四）。反映了各院虽在加强均衡结案工作，但重视程度不高，结案均衡度整体水平仍有待提高。
（三）结案“前松后紧”较为普遍
以五年平均值为基础，通过统计三家法院各月结案数以及在年结案总数中所占比例的情况（见图五），我们可以看到，从结案的月份分析，三家法院的总体特征大体一致，均呈现年初低年末高的上升趋势，1月、2月结案最少，11月、12月结案最多，结案最多的月份是最少月份的4倍以上。
三家法院所管辖地域不同且经济发展不一，法官人数也不同；就案件数量而言，X法院占据全市法院60%以上的案件量，J法院、D法院的案件量远不及X法院。然而，五年来结案“前松后紧”并未因为存在这些不同而在三家法院有所区别，是普遍存在的现象。
（四）结案均衡度因案件性质不同而有差异
以五年平均值为基础，分析不同性质案件五年各月结案的占比情况（见表一），我们发现，三家法院的刑事案件各月结案均比较平衡，结案数从年初开始逐步增加，年末达到高峰。民事和执行案件在年中结案较为平均，年初和年末则差异较大。
对比三家法院各类案件季度结案在全年结案的占比情况（见图六），同样可以发现，刑事案件各季度结案并无大的差距，而民事案件第四季度结案可以达到一季度的2.5倍左右，执行案件甚至可以达到3至4.5倍。
刑事案件的结案均衡度高，取决于刑事案件审限的硬要求、严执行。“超期羁押”给刑事法官戴上紧箍咒，而且经过检察院两次延期审理，再申请延长审理期限需要上报上级法院批准。法律规定更为严格的审批手续促使法官申请延长审限更为谨慎。
执行案件的结案均衡度可控性不强。结案程序标准从宽从严、结案实质标准从松从紧，会对执行案件结案周期造成巨大差别。比如财产保全类案件均可快速结案，如果结案程序标准从宽，通常一个月内可以报结，如果从严要求则可能两三个月也完善不了结案手续。又比如，只需拍卖财产就能全额执行完毕的案件，如果结案程序标准和实质标准从严，需在拍卖款支付完毕后才能结案；如果从宽则只要拍卖款到账就可以报结案。此外，执行案件还存在许多法官无法控制的因素。比如在需要拍卖财产的案件中，经常出现案外人提出执行异议甚至执行异议之诉、需要多次拍卖、占有人抗拒搬迁等情况，这些问题的解决，少则需要数月，多则一两年时间。因而，从理论上而言，要控制执行案件结案均衡是个难题。但是，以往年底冲刺结案目标时，执行案件往往在最后两个月当仁不让地贡献出大量结案。这不是因为最后两个月提高了执行效率，而是为达到更高的结案目标不得已在结案手续、结案标准上放宽。如最高法院要求至少在立案3个月以后才能终结本次执行，但在突击结案时就可能突破这个限制[6]。因此，执行案件的结案受制于更多不可控因素，且对结案标准人为的控制对结案均衡影响巨大。有鉴于此，本文将进一步着重于研究如何通过审判案件，特别是通过民事案件实现整体结案均衡。
（五）超过50%的民事案件和近90%的刑事案件平均审理时间在3个月以内
五年来，三家法院共审结民事案件82994件，其中平均审理时间在1个月以内13555件、占16.33%，1-3个月32776件、占39.48%，3-6个月22999件、占27.71%，6-9个月8469件、占10.2%，9-12个月2451件、占2.95%，12-18个月1636件、占1.97%，18个月以上1118件、占1.35%（见表二）。亦即，超过一半以上的民事案件可以在3个月内审结，近94%的民事案件在9个月可以内审结，审理时间超过9个月的只有6.27%。根据X法院五年来对1年以上民事案件长期未结原因的统计数据，因等待评估、审计、鉴定结果占35.23%，以另案结果作为审理依据占8.39%，需公告案件占6.71%；涉外案件占4.36%；管辖权异议上诉占4.03%；造成民事案件三年以上长期未结的原因则有超过60%以上是因为等待评估、审计、鉴定结果。
五年来，三家法院共审结刑事案件18226件，其中平均审理时间在1个月以内10970件、占57.32%，1-3个月4973件、占25.98%，3-6个月1479件、占7.73%，6-9个月447件、占2.34%，9-12个月205件、占1.07%，12-18个月105件、占0.55%，18个月以上47件、占0.25%（见表三）。也即，超过一半以上的刑事案件可以在１个月内审结，近94%的案件在9个月可以内审结，审理时间超过9个月的只有1.87%。83.3%的刑事案件可以在3个月以内审结。
三、要素探究：制约均衡结案因素的实证分析
（一）案件量大小
X法院的案件量一直以来在Z市法院均位居第一，且远超其他基层法院；但在三家法院中，X法院的结案均衡度并非最低，甚至在2016年、2017年连续两年居高（见图七）。笔者经过统计发现，在以月为统计单元时,案件数量与结案均衡度呈正向关系，案件数量越多,结案均衡度越高。原因在于案件数量增多，意味着可结案的资源增大，每月的结案数量可以保持相对稳定。而在以季度为统计单位时，案件数量与均衡度之间没有相关性，原因在于前述超过半数的案件可以在3个月内结案的分析。无论案件多与少，只要结案周期符合在3个月内审结普遍规律，季度结案数量可以保持相对平衡，案件数量对于结案均衡的影响度下降。
为进一步客观考察案件量大小对均衡结案的影响，笔者统计出三家法院主要民事案件的平均审理时间，结合法官人均收结案情况进行分析。统计结果显示，三家法院五年来法官人均收案最多的为X法院207件，J法院次之200件，D法院151件。而从法官人均结案数看，J法院则以198件居前于X法院的197件[7]（见表四）。这一结果说明法官人均收案数多少影响法官的结案进度，收案数过多导致结案效率降低。可见，承办适量的案件，是避免案件积压的必要手段。
从受理民事案件的类型结构分析，三家法院结案数量居前的案件类型大致趋同，民间借贷、劳动争议、买卖合同、物业服务合同、交通事故、离婚、房屋买卖纠纷（含商品房买卖和二手房买卖）在三家法院结案中均排在前列[8]。从平均审理时间看，X法院民事案件结案平均需要134天，D法院需要80天，J法院用时最少，只需要77天。整体而言，X法院民事案件结案平均所用的时间要比其他两家法院多70%。X法院在审理上述几类案件所需要的时间也比其他两家法院多50%以上，其中民间借贷纠纷案件审理时间比其他两家法院多73%。这与X法院案件数量多，送达难、开庭场所不足造成程序迟延的现象比另外两家法院更严重不无关系。
（二）收案均衡度
法院的审判资源在一定时间内相对稳定，收案均衡度越高，无疑对结案均衡度起良性促进作用；而收案数波动幅度越大，对于均衡结案影响也越大。从五年来三家法院收案均衡度来看，全年收案基本上是均衡的。我们也看到，就收案均衡度与结案均衡度对比情况来看，在个别出现收案均衡度大幅波动的年份，如2015年J法院、2016年D法院均出现收案均衡度低于60%的情况，两家法院当年的结案均衡度也随之大幅下降（见图八）。
可见，在审判资源相对固定之下，收案突然暴增带来的送达、排期开庭等问题将直接影响结案效率，法官工作量的增加也将打乱法官的工作安排，制约结案进度，更为甚者为在审限内结案而降低案件质量，对均衡结案产生不利影响。因此，科学预判类型化案件的收案规律，积极合理应对十分必要。
（三）审判管理和资源配置
加强审判管理、优化资源配置与推动均衡结案的目标一致，均是为了提高审判质效。根据案件数量变化，结合案件复杂程度动态调整法官工作量，合理资源配置，科学地制定办案任务，可以促进均衡结案的实现。
如X法院从2017年3月起，推行审判执行团队运行模式。在不改变审判庭建制的基础上组建21个审判团队、8个执行团队。团队组建体现专业化和繁简分流的特点，实行集中化、类型化、专业化审理，将案件按照难易程度进行区分，部分法官集中处理简易案件，简案快审，提升效率；部分法官处理疑难、重大、复杂案件，繁案精审，保障案件处理公正。集中化、类型化、专业化的审判团队审理模式，减少了个案办理周期，审判效率得到大幅度提高。2016年X法院共受理民商事案件10886件，其中547件适用小额诉讼程序审理，占5.02%，平均审理天数为54天，同期简易程序平均审理天数为86天；2017年共受理民商事案件12147件，其中适用小额诉讼程序审理1053件，占8.67%，平均审理天数为47天、较2016年缩短7天，同期简易程序平均审理天数为78天、较2016年缩短8天。
（四）法定节假日、法官休假与集中学习
三家法院五年来结案趋势呈明显季度性特征，第一季度为结案淡季，第四季度为结案旺季，第二三季度趋于平缓，从具体月份看，第一季度的1月、2月为全年结案低谷，第三季度的7月结案相对较少（见图九）。
这是因为，每个月的工作日不同，且我国的法定节假日主要集中于上半年，加之最重要的传统节日春节多在每年一二月，节前节后法官投入办案的时间和精力相对较少。而根据笔者向人事部门了解，每年二三月和七八月是法官安排休假较为集中的期间，对结案也造成一定影响。此外，全院集中外出学习、轮训等因素也使法官减少工作时间。
（五）法官个人主观能动性
案件的审理进度在很大程度上取决于法官的能动性，案件的报结实质上由法官掌控，法官对均衡结案的意识程度和重视程度是影响均衡结案的重要因素。
为客观了解三家法院法官的结案习惯，笔者从三家法院五年来较固定从事审判工作的法官中，分别选取结案数居前和中间偏后的20名法官[9]（见表五），分析其个人结案均衡度，其中民事法官13人、刑事法官7人。
分析结果显示,与前述刑事案件结案均衡度较高的结论有所不同，法官个人的结案均衡度高低与法官从事刑事审判还是民事审判无直接联系；但民事法官差值相对较大，结案数量多的法官，均衡度波动也大，结案数量少的法官，均衡度高低差较小。这一结果说明，法官对于结案工作的计划性普遍较弱，对于案件审理进程的控制性不强，均衡结案意识缺失而导致工作比较被动。
（六）考核指标的设置
考核指标设置的目的是通过考核评估促进审判效率的提高，但考核指标设置不合理将对审执工作起错误的导向作用。如过去我们片面以结案率为重要的考核指标，为追求年度高结案率，年底不收案、年底突击结案，造成结案率指标不能客观反映当年度的结案效率，是影响均衡结案的直接原因。又如当前司法实践中主要是以月和年为基本统计周期进行司法统计的，考察均衡结案的指标也往往是局限在特定年度内，未必能真正反映案件运行状态。
四、路径探微：构建立体化的法院均衡结案机制
均衡结案制度的提出和变迁，系一个综合性、系统性、长期性的工作。应以均衡结案目标为导向，以科学审判管理为依托，以合理资源配置为手段，将事前规划管理、事中动态管控、事后科学评估和监督三维有效统一。
（一）参考指标设计
1.横向坐标：制定符合审判规律的复合型参考指标
笔者认为，应把结案均衡度、结收比、结案数量列为均衡结案管理的主要参考指标，法定期限内结案率、平均审理时间指数、平均执行时间指数、超期限未结指数为次要参考指标。此时，科学计算结案均衡度值尤为关键。由前述分析可知，使用结案数进行计算的结案均衡度反映出法院审判工作良序运转状态，即均衡度越高，反映良序运转程度高。计算公式为结案均衡度=(1-
2.纵向坐标：采取连续、动态的基本统计周期
根据案件审理的周期性特征，改变原有以独立的年度或者月份为考察周期的统计方式，优化统计周期的设置，以季度为基础统计单元。将上一统计单元的结案均衡情况列入下一统计单元作为参考，即统计单元跨年度或季度时，上年度上季度的均衡情况亦应纳入考察范围，方能宏观、全面、实时反映实际办案情况。如结案均衡度应主要以季度为基础单元来计算，一是符合过半数案件能够在3个月内审结的审判规律；二是根据前述分析，在以季度为统计单元前提下，案件绝对数量对于结案的影响度下降，以季度为基础单元计算结案均衡度更能客观反映在不同案件量之下，结案均衡程度的高低；三是基于结案均衡度大小与基础单元数量为反向关系，以季度较之以月为基础单元，减少基础单元数量，结案均衡度将上升。
（二）事前目标规划
1.建立均衡结案综合管理体系
法院审判管理部门负责承担均衡结案管理工作职责，将所有案件纳入数字化、精细化管理、调控。宏观管理主要包含三部分：（1）制定结案目标，分解全年任务。根据上一年结案情况进行预判分析，制定第二年的全年、季度等不同周期的均衡结案目标。如在设定总体目标的基础上采用削峰填谷方法，减小各季度间结案量差，增加第一季度，特别是1、2月份的结案数量，改变第三、第四季度突击结案的习惯。第一季度完成18%-20%年度计划，第二季度和第三季度各完成26%年度计划，第四季度完成28%-30%年度计划，根据各节假日分布情况、工作日多少、法官休假习惯等合理确定季度和月份的结案目标。工作日少的月份、法官休假多的月份，结案目标应当相应降低。各案件承办部门则负责落实年度计划，以保证完成季度目标为基础制订本部门每月的结案目标。（2）注重与大数据、云计算等信息化技术相结合。进一步加强规范审判管理信息化系统的研发和升级改造[10]，梳理出从立案到审结至上诉对应的流程节点，加强对案件立案审查、转办、开庭、合议、判决等各个环节的动态跟踪、监控和管理，尤其是对程序转换、送达等重点容易超审限环节的审查和监管。[11]（3）集中管理程序性事项，将不可控因素的影响减至最低。对部分影响案件审理进程的事务进行集中管理，防止随意更改拖延现象，即由审判管理部门集中统一安排文书送达、排期开庭、司法委托、人民陪审员组成等事项。
2.树立均衡结案意识
如前述，大多数法官对于推动案件审判进程处于被动状态，法官应加强对均衡结案的理解，树立均衡结案意识，努力克服不良办案习惯，避免审判精力分配不均。审判管理部门可以通过研究分析优秀法官的办案习惯，推广科学管理案件的方式方法，统一案件流程节点记录表格，建立案件审理周期指导体系，以类似案件审理周期为标杆，促使法官有步骤结案，合理规划案件审理进度，对案件流程实行精细化管理，从而减少案件积压，提升办案效率。倡导法官根据审判单元的工作计划制订个人结案计划，确定每月最低的结案数量，准确记录案件办理流程节点，改变拖沓办案的不良司法作风。
3.发挥均衡收案作用
一方面，要防止收案突然暴增影响结案均衡。案件暴增会因为送达、排期开庭等问题影响结案效率，打乱法官工作安排。如对于银行起诉的信用卡纠纷和金融借款合同纠纷案件，可在年初与相关银行确定分批次起诉的时间和数量，将案件分散到各个月，避免在年底或年初集中大批量起诉。对物业服务合同纠纷和劳动争议纠纷，则可通过多元化纠纷解决机制，通过委托特邀调解员或行业协会、调解仲裁机构解决纠纷，争取在诉前调停大部分纠纷，减少进入诉讼的案件数。另外，需依法保证当事人诉权，不能控制年底收案。年底控制收案必然造成第二年一月份收案数量暴增，而影响一月份的结案工作，因此法院不应人为限制年底收案数量，避免造成反弹。
（三）事中动态管控
1.适时、合理分流办案数量
在各个业务庭建立若干专门化审判团队，将同类型案件分配给同一审判团队，统一裁判尺度，提高审判效。因每年各个业务庭收案情况会有不同程度地变化波动，审判管理部门应根据均衡结案运行态势合理配置审判资源。针对案件数量、难易程度及人员变化适时调整审判力量，如当一定时期某一类型案件收案激增时，将案件合理分流至案由类似的审判团队或同期收案较少的法官，减少因收案短期波动对单个业务庭造成的冲击，确保各业务庭收案均衡。在业务庭内部，加强庭长审判管理权限，根据每个审判团队、每位法官的办案特点、擅长领域、案件疑难程度、存案数量等因素进行动态的均衡分案，以保持法官个人的收结均衡状态。[12]
2.实时监控、反馈结案情况
建立均衡结案态势分析预警机制。根据前述分析，近84%的案件可以在6个月内审结，这部分案件由法官掌握审理进度，不作为预警范围。受理时间超过9个月，启动一级预警，作为法官重点关注案件，提醒法官要分析造成程序停滞的原因，抓紧审理。受理时间超过12个月，启动二级预警，作为审判团队负责人或者庭长关注的案件，承办法官要向审判团队负责人或者庭长汇报审理情况，审判团队负责人或者庭长要督促承办法官推进程序。受理时间超过18个月，启动三级预警，作为主管副院长督办案件，承办人每3个月汇报审理进度，相关领导督促、协助承办法官排除阻碍。受理时间超过24个月，由审判管理部门对审限进行核查，承办法官向审判委员会汇报审理情况和结案计划。同时，建立动态均衡结案监控体系。审判管理部门对案件数据进行汇聚、过滤、整合、归类，定期对影响均衡结案因素进行统计分析，将审判一线结案收、结案面临的困难和问题及时反馈，并根据结案目标和实际情况的差距，适时修订具体结案目标，为整体审判管理、办案法官对具体案件管理提供参考。对春节、国庆和暑假等休假高峰期和集中学习期进行重点分析，指引法官有计划地统筹节假日、休假和集中学习前后审判工作，避免案件收结失衡。
（四）事后科学评估和监督
均衡结案参考指标能够客观记录和反映法官的结案方式和工作效果。法院通过统计、分析结案均衡相关指标数据，对比法官办理各类案件所使用的时间、扣除时限、审判效果等，实行季度、年度均衡结案情况分析通报，为法官工作绩效评估提供基础依据，但并不作为硬性指标进行绩效考核，旨在为科学评估法官办案质效提供科学参考。同时应强化均衡结案监督机制约束，对延迟立案、违规办理审限变更、人为造成案件长期未结等严重影响均衡结案的责任人依法追究责任，坚决杜绝为追求均衡结案而对指标弄虚作假、瞒报或篡改的行为[13]。
结 语
我们不是为了数字的均衡而提倡结案均衡。科学、高效、有计划性的结案机制，于审判管理而言，是实现案件质量管理和效率监督的手段之一；于法官而言，可以更多、更快、更优地完成结案任务；于当事人而言，可以保证公正的裁判结果不迟到。制度的构建，绝非一朝一夕，希冀本文能够为探索和建构均衡结案机制提供些许参考和实践经验。
[1]最高院于2008年发布《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，2012年发布《关于加强均衡结案的意见》，均衡结案是指人民法院通过科学配置审判资源，合理掌控办案时间，依法、公正、及时审理案件，在总体上达到收、结案动态平衡、未结案相对合理的良性办案机制。均衡结案评估参考指标体系由结案数波动指数、结案率波动指数、案件结收指数、法定（正常）审限内结案率、平均审理时间指数、平均执行时间指数、超审限未结指数、四类案件未结指数等8项指标构成。([1]) 参考青岛市市北区人民法院：《关于人民法院建立和完善均衡结案工作机制的调研报告》，载《山东审判》2017年第4期，第109页。
[2]参见严戈、闫平超：《<关于加强均衡结案的意见>的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2012年第23期，第14页。
[5]本文选择近五年的数据是因为相近时期的社会人文环境、经济状况以及纠纷类型变化小，差异小，更接近今后数年的情况。
[6]最高院于
[7]未区分担任院领导的办案法官。
[8]此外X法院是银行地区分行集中地，所以信用卡纠纷、金融借款合同纠纷等金融案件多由X法院审理，两类案件数量在X法院受理案件中分列前一二位，J法院、D法院则极少受理，故在统计民事案件平均审理时间时未将这两类案件纳入作分析对比。
[9]为使统计结果更具可比性，笔者未选取专门办理特殊类型案件的法官，如从事金融类和小额诉讼的审判法官。
[10]参考杨凯：《审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新》，载《中国法学》2014年第3期，第227页。