“审”与“判”中“繁”与“简”的实证分析

--以X基层法院近三年数据为研究样本

论文提要：

近年来，法院受理案件数量逐年增长，人民群众司法需求日益多元，法院的职能作用也益加凸显。探索案件繁简分流，合理配置司法资源，实现简案快审、繁案精审，成为破解“案多人少”难题，平衡公正与效率的一剂良方。本文以所在的基层人民法院近三年已经审结的民商事案件作为研究样本，从案件类型、标的金额、平均审理时间、送达等方面进行数据分析，实证研究适用程序与分流案件“繁”与“简”的关系，指出司法实践中单纯运用程序分流案件繁简存在的问题，提出基层法院民商事案件繁简划分标准的设定，并从审理方式的简化和规范以及立法完善等方面提出建议。

全文共9286字。

以下正文：

引言

近年来，法院受理案件数量逐年增长，法院的职能作用也益加凸显。作为基层法院的法官，在深刻体会案件井喷式增长的同时，也日益感受到人民群众司法需求的变化。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》作为指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，提出了“紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标”、“始终坚持司法为民、公正司法工作主线”。一方面，基层法院的法官们如停不下来的陀螺，“案多人少”已成为基层法官工作现状的代名词。另一方面，对于大多数到基层法院打官司的老百姓来说，要让他们在通过法院解决纠纷的过程中更接近司法，“短、平、快”往往比“高、大、上”更加贴近现实需要。在司法资源紧缺与司法需求增大的剧烈碰撞之下，分流“繁”与“简”如强弩开弓、箭在弦上。

一、繁简分流的价值取向及目标追求

（一）定义

在现有民事法律框架内，我们探讨案件审理与判决的“繁”与“简”，有必要对“繁简分流”做出定义。“繁”，特指复杂案件，“简”，特指简单案件。

有学者将“繁简分流”定义为“民事案件在立案以后,根据案件的难易程度,将简单的案件集中由少数几个固定的法官根据简易程序进行审理。”[1]在此，我们取其意而泛其义，将“简易程序”扩大到人民法院处理民事纠纷的一切程序，诉前调解等纠纷解决机制也一并囊括其中。也即，“繁简分流”是法院在解决民商事纠纷过程中，通过一定的界定标准，将案情复杂与简单的案件作出区分，复杂案件适用普通程序审理，简单案件适用简化的诉讼程序和方式审理，以达到审判资源的科学配置。

（二）价值分析

在对“繁简分流”进行价值分析中，我们发现，“繁”与“简”的区分无不体现着司法资源与司法需求的平衡和协调。

1.司法资源的优化

提到司法资源，不得不直面基层法院的“案多人少”。以X基层法院为例，近三年来一线法官人均结案数分别为，2013年179.5件、2014年207件、2015年224.17件，结案最多的法官更高达740件/年。法官的工作量应有合理的限度，如果无限扩大，超负荷办案，不仅降低审判质效，导致诉讼迟延，也必然影响对当事人权利的救济。

基层法院在有限的司法资源之下应对“案多人少”，要靠科学合理地配置司法资源，建立有效的工作机制，改变不加区分地按照一般的审理方法、同样的审理程序处理所有案件的方法，根据当事人的诉求、法律关系的复杂程度、社会影响的大小，分流不同的案件，简单案件“快审”、复杂案件“精审”，从而提高审判效率，减少积案。有学者指出，“从设置简易程序的理论基础来看，追求诉讼公正与诉讼效率的协调，为纠纷提供类型化的解决是各国简易程序设置的共同的理论基础。”[2]

2.司法需求的满足

多元社会之下，社会纠纷呈多元的特征，当事人的司法需求也不一而同。不同的程序设置，追求诉讼成本与诉讼收益相适应，程序设置与纠纷类型相适应，简化的诉讼程序，也让司法更为平民化。由此而言，“繁”与“简”的区分体现了对多元司法需求的满足。

第一，诉讼成本与诉讼收益相适应。所谓诉讼成本与诉讼收益相适应,指立法者在制定法律, 诉讼主体在运用法律时, 必须从效益的角度进行权衡 ,努力寻求效益优化的最佳点, 让当事人利用诉讼程序或法官指挥诉讼从事审判时, 避免不应有的诉讼成本支出和诉讼收益牺牲。[3]不同的程序设置，诉讼成本与诉讼收益是不同的。简化的审理程序能够更加快速、简便、低成本地处理纠纷，但也存在程序严格规范性不强、通过程序发现案件真实的能力弱等特点。普通程序能够使案件接受谨慎、周密的审理，更为接近客观事实，却需更多的成本付出和程序损耗。在当事人解决纠纷的诉讼成本超过通过诉讼所能实现的价值情况下，当事人的诉讼权益无从实现。因此，需要根据案件“繁”、“简”的特性，适用不同的程序，才能使当事人的成本付出与诉讼收益达到的最佳契合。

第二，程序保障与纠纷类型相适应。不同类型的纠纷，应适用不同的纠纷解决方式。程序是实体的保障，针对不同纠纷类型,设置不同程序,也是程序保障的基本方式。[4]对于当事人而言,程序本身简单抑或复杂与程序保障权得到满足并不等同。只有当程序的繁简与纠纷的类型相适用，当事人的程序保障权才能得到最大的满足。

第三，平民司法的要求。基层法院受理的大部分案件，是与日常生活生活密切相关，在生产生活中频繁发生且广泛存在的。当事人解决纠纷，需要更为平民化的程序设置。简易化的程序设置，不要求当事人具有专深的诉讼技巧和法律修养，其目标之一就是追求司法能为所有人接近。

因此，可以说，“繁”与“简”的区分，建立在诉讼成本最小化、纠纷解决类型化、司法程序平民化以及司法资源配置的优化之上。基于这一分析及方向，我们在现行民事诉讼法规定的各类程序框架之下探讨基层法院民商事案件繁简分流的现状，提出问题、分析原因并寻求对策。

二、基层法院民商事案件“繁”与“简”分流之现状

（一）2013年至2015年X基层法院民事案件各类程序适用的基本情况。

作为主城区法院，该院2013年至2015年民商事案件受理总数分别为9715件、13193件、13533件，其中新收案件分别为8745件、11149件、11261件，呈逐年上升态势。

在近三年新收的31155件民商事案件中，截止本文写作时已经审理结案29693件。对这些案件所适用的程序进行分析，我们发现，适用简易程序审理的有17470件，占比58.84%；适用普通程序审理的有10912件，占比36.75%；适用特别程序审理的有1050件，占比3.54%（其中司法确认案件886件，占比达到2.98%）；适用督促程序审理的有66件，占比0.22%；适用公示催告程序审理的有195件，占比0.66%。此外，在立案阶段通过诉前调解，促成当事人达成和解协议或息诉而未进入诉讼程序的有396件。进一步分析显示，63.2%的案件是由独任制审理完毕，36.8%的案件实行了合议审。

（二）特点分析。

为进一步客观呈现各类程序适用的特点，考察程序适用是否真实反映案件的审理难度，我们采用数据分析的方法，从案件类型、诉讼标的金额、平均审理时间及送达等不同方面，对X基层法院各类程序适用情况进行统计分析。鉴于司法实践中适用简易程序和普通程序审理的案件达95%以上，同时督促程序、公示催告、特别程序在送达和审理时间要求上具有特殊性，且诉前调解等纠纷解决机制本身有较大的灵活性，为使统计结果更加贴近客观情况，着重对适用简易程序及普通程序的案件进行对比分析。通过调查分析，总结如下：

1. 案件性质不是影响适用何种程序的主要因素。

通过对案由分析可得，X基层法院审理的案件中，超过80%是与日常生活息息相关的简单民商事纠纷，新类型、疑难复杂案件数量较少。下列21类案由年均结案均在100件以上，占近三年结案总数的83.66%。其中以信用卡纠纷为首，占近三年结案总数的13.31%；民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷分列二、三，各占10.82%、7.48%。

然而，对上述21类案由简易程序适用率的分析结果显示，劳动争议适用简易程序的比例最高，为90.4%，其次为离婚纠纷83.5%以及机动车交通事故责任纠纷80.7%；而结案最多的三类案件，民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、信用卡纠纷的简易程序适用率分别为51.9%、48%、42.9%。

如果单纯从法律关系分析，信用卡纠纷案件都是自然人透支后拒不还款的纠纷，法律关系单一，权利义务关系明确，事实也相对清楚，而劳动争议案件涉及的权利义务关系较多、争议焦点多，因此劳动争议案件更难审理。理应信用卡纠纷多用简易程序审理，劳动争议多用普通程序审理，但事实却相反，前者的简易程序适用率远远低于后者。再比如，涉房地产纠纷案件通常包含多层法律关系，公认审理难度要比民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷大，但涉房地产纠纷案件适用简易程序的比例却高与这两者。可见，案件类型与适用程序选择之间没有明显的规律可言，案件性质不是法官选择适用简易程序还是普通程序审理时考虑的主要因素。

2.能否直接送达或邮寄送达是决定程序适用的重要因素。

从前述分析，法律关系相对简单的案件，其简易程序的适用比例并不一定高于法律关系复杂的案件。造成这一结果的一个重要原因是直接送达或者邮寄送达不成功。最高人民法院规定简易程序适用捎口信、电话、短信等简便方式传唤、通知当事人，需要经当事人确认，否则不得缺席判决。实践中为避免无法获得当事人确认的风险，在无法直接送达和邮寄送达时，即便是能电话通知到被告本人，法院在多数情况下还是选择进行公告送达。在信用卡纠纷、民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷案件中，因无法向被告直接送达或邮寄送达，而不得不采取公告送达的比例非常大。同时，受最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉解释》(以下简称《解释》)第一百四十条“适用简易程序的案件，不适用公告送达”规定的限制，大量的信用卡纠纷、民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷在公告送达后不得不适用普通程序审理。而劳动争议案件往往因为双方当事人均能到庭，因此适用简易程序的比例大大提高。

3．诉讼标的金额是影响程序适用的决定因素。

为考察诉讼标的金额对案件适用程序的影响，我们按诉讼标的金额大小进行了分析，并以5万元作为区分小额标的的标准。之所以采用5万元的标准，一是标本数据中5万元以下的案件占半数以上，二是广东省高级人民法院在向最高人民法院提出民诉法修订意见时，建议小额诉讼标的在5万元以下，三是因为修法前在广东部分基层法院的小额诉讼标的也以5万元来划界。

按照小标的5万元以下，一般标的5-10万元，较大标的10-50万元，大标的50万元以上四个区间来划分，在5万元以下16281件，占比54.83%；5-10万元2836件，占比9.55%；10-50万元5856件，占比19.72%；50万元以上4720件，占比15.90%（其中500万元以上特大标的763件，占比2.57%）。

按照上述划分标准，考察在不同诉讼标的区间案件适用普通程序的比例，可以发现，随着诉讼标的金额的增加，普通程序的适用比例逐步上升，诉讼标的超过50万元以后，普通程序的适用比例接近50%，当诉讼标的达到500万元以上时，普通程序适用比例为97.1%。

另一方面，简易程序中56.37%的案件是5万元以下，只有13.48%的案件诉讼标的超过了50万元。普通程序中，诉讼标的大小与普通程序适用率之间不呈正比例关系，仍有接近一半案件的标的在5万元以下。如果细究原因，仍在于前述采用公告送达的小标的案件造成的干扰。

以诉讼标的大小决定审理案件适用的程序，既有法律的明文规定[5]，也更符合当事人的司法需求。当事人往往认为争议金额越大，就越需要受到法院重视，更需要由多名法官共同审理，认为多名法官审理案件能够降低道德风险。

4.程序适用影响案件的平均审理时间。

平均审理时间的分析结果显示，简易程序的平均审理时间为81.4天，普通程序的平均审理时间为195.2天，后者为前者的两倍以上。对不同标的区间案件适用简易程序和普通程序的平均审理时间进行对比，得出的结论均相同。因此，选择简易程序审理案件不但是法院节省审判人力资源的首选，也是法官和当事人在时间效率上的首选。

考察前述21类案由的平均审理时间，发现程序选择在很大程度上影响审理时间，但程序的选择却不能完全反映案件的审理难度。以信用卡纠纷与劳动争议两个案由作对比，信用卡纠纷审理难度虽普遍低于后者，但平均审理时间却比后者多用14.37天，其中最重要的原因是信用卡纠纷案件的普通程序适用率远高于后者。

三、存在的主要问题及原因分析

我们可以看到，当前基层法院各类程序适用及繁简分流存在的主要问题是：1.简易程序适用率不高；2.程序适用受制于送达结果；3.程序选择未能真正体现案件审理的难易程度。

造成上述问题的主要原因有：

（一）简易程序适用条件规定过于原则。

我国民事诉讼法对适用简易程序案件的范围规定为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，对于其中标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，规定适用小额诉讼程序，实行一审终审。民事诉讼法第十三章对简易程序只有7个条款的规定，仅涉及到适用范围、起诉方式、传唤方式、审理期限、审判组织等方面的原则性规定。《解释》对于何为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”也逐一作了解释，对于起诉时被告下落不明、已按普通程序审理及再审案件和发回重审案件等几类案件，明确规定不适用简易程序。

上述规定和解释，对于“简单的民事案件”这一概念的内涵是明确的，但就外延而言，除以上排除性规定以及小额诉讼案件可以通过标的额确定外，对于简易程序适用范围的界定并没有给出明确的标准。

实际上案件的复杂程度除与案件性质相关外，最重要的还是当事人对案件事实陈述的分歧即事实争议的大小。由于外延的模糊及缺少判断的量化标准，只能交由法官自由裁量权解决，而不同的法官可能基于不同认识作出不同的判断，并且不通过实质审理也难以作出判断。审前准备工作往往已依确定的程序进行，也即该标准在审前无法真正发挥分流“繁”“简”的作用。

（二）简易转普通程序条件不明确。

由于缺少界定案件繁简的客观标准，在立案阶段，许多法院采用争议标的加案件类型的主观标准，使90%的民事案件在立案阶段以简易程序立案。在审理过程中，对于是否符合《解释》第二百五十八条规定的“案情复杂”需要转为普通程序审理也未予明确。因此，是否继续适用简易程序、何时依什么标准和方式转入普通程序，最终取决于法官的自由裁量权。实际上，大部分简易程序审理的案件转换为普通程序审理，往往不是因为需要公告送达，就是因为在简易程序审理期限内未能审结，案件本身的疑难复杂反而不是主要原因，无疑加大了简易转普通程序的随意性和不规范性。

（三）判断案件繁简的标准单一。

根据民事诉讼法第一百三十三条的规定，人民法院受理民事案件后的程序分流有：一是符合督促程序条件的，转入督促程序；二是开庭前采取调解方式解决纠纷；三是根据案件情况决定适用简易程序或普通程序审理。上述分流方式，仅从程序适用上区分案件的繁简，真正影响案件繁简的因素，如案件标的额、案件类型和性质等，在区分标准中不能得到体现。而现行民事诉讼法的程序设置，除特别程序、督促程序、公示催告程序等特殊程序外，繁简分流的划分可归纳为两级三类，即普通程序和简易程序，简易程序之中细分出小额诉讼。如此粗狂的划分标准实难满足司法实践繁简分流的要求。单纯按程序划分案件繁简的标准无法真正发挥繁简分流的作用。

（四）简易程序审理不简化。

民诉法第一百五十九条规定，“基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件，可以用简便方式传唤当事人和证人、送达诉讼文书、审理案件，但应当保障当事人陈述意见的权利。在实践中，送达、传唤、审理前准备这些原本可以简化的地方，因没有相应的保障措施，并没有体现出与普通程序的不同。裁判文书简化也举步维艰。《解释》第二百七十条也规定适用简易程序审理的案件，符合相关情形的，人民法院在制作判决书、裁定书、调解书时，对认定事实或者裁判理由部分可以适当简化。2014年广东省高级人民法院出台《关于推进民事裁判文书改革、促进办案标准化和庭审规范化的实施意见》，确定对于劳动争议案件、交通事故案件、延期交房及延期办证案件、涉及抚养费及赡养费案件、履行离婚协议等婚姻家事案件以及其他适宜用要素式裁判文书裁决的民事案件可以选择适用要素式裁判文书，并明确了简易文书的样式，要求全省法院参照实施。目前X基层法院只对于少量的劳动争议和交通事故赔偿案件采用了简易文书制作，法官的主要顾虑在于担心当事人不接受判决结果时会投诉。

（五）立法上限制简易程序适用公告送达。

该规定旨在保障当事人的诉讼权利，但司法实践中常常成为被告拖延诉讼的手段。如X基层法院约80%的信用卡纠纷案件因公告送达而不得不转为普通程序审理，而实际上被告对于透支的事实并无争议。因此，限制适用简易程序案件采用公告送达，其结果只能是简单案件由于公告送达而转为普通程序审理。对于此类案件来说，只要原告提供切实、充分的证据，无论适用何种程序都是一样的审理结果，作限制性规定实无必要。

四、对策

（一）确立案件繁简分流的标准。

针对法律规定过于原则的问题,可以通过制定工作指引、指导意见等内部规定,细化适用简易程序案件的范围。在立案阶段对案件“繁”与“简”进行区分，确定符合标准要求的案件决定采用简易方式审理，并严格限制简易程序转为普通程序。通过规范简易程序适用的条件和程序，提高可操作性的同时，减少法官不必要的顾虑。

从目前世界各国的规定及我国法院司法实践的做法来看，设定案件繁简分流的标准，不外乎以下两种：一是诉讼标的，例如，德国初级法院管辖标的额在1万马克以下的财产诉讼案件；日本简易法院管辖诉讼标的额在90万日元以下的纠纷，小额法庭受理标的额为30万以下的纠纷；英国诉讼标的额不超过5000英镑的案件适用小额求偿程序。二是案件类型，如德国简易法院对于租赁、亲子、婚姻、监护、遗产、登记、执行、破产和解等案件，不论诉讼标的额均有管辖权。[6]与X基层法院相毗邻的澳门法院，对于诉讼标的额在5万以下的民事及劳动案件实行一审终审；诉讼标的额在5万元以下的履行金钱债务、行使消费者权利案件，适用轻微案件特别诉讼程序。[7]

在现行法律框架下，我们认为基层法院可采取以下繁简分流的方法：

1. 按诉讼标的金额区分。

凡诉讼标的金额小于当地各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资百分之三十以下的财产案件，不论案件类型，一律适用小额诉讼程序，实行一审终审。对于标的金额在5万元以内的案件，应当适用简易程序审理，严格限制转为普通程序审理。对于标的金额在5万元以上的案件，可以适用普通程序审理。对于标的金额在500万元以上的案件，应当适用普通程序审理。

对于适用特别程序审理的案件，以标的金额作为区分，标的金额达到500万元以上的才视为民事诉讼法第一百七十八条规定的重大、疑难案件。除选民资格案件及标的金额在500万元以上的案件外，其他适用特别程序审理的案件实行独任审理。

2.按案由区分。

凡属劳动争议、家事纠纷、物业服务纠纷、交通事故赔偿纠纷、信用卡纠纷、金融借款合同纠纷等案由，不论标的金额大小，应当适用简易程序审理。

（二）完善和规范简化审理的路径

1.简便化的送达和传唤方式。

目前影响审判效率最大的因素就是送达环节，如果一味强调直接送达必然造成诉讼拖延。要提高送达效率，必须全面落实民事诉讼法规定的捎口信、电话、短信、传真、电子邮件等简便的送达方式。基层法院需不断加强信息化建设，加大高科技设备和技术的投入，为简便送达和传唤提供强有力的硬件保障。X基层法院于2012年建立统一的诉讼文书短信、传真、电子邮件发送平台。2014年6月又以庭为单位设立专门的电子邮箱，用于诉讼文书送达和接收当事人的电子邮件。

2. 设置专门机构和专业化审理。

一是所有适用特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件，可以设置专门的庭室或者由固定的合议庭审理。二是设置专门审理小额诉讼案件的部门。三是实行案件类型化集中审理。

为考察案件类型化审理对审判效率的影响，我们选取X基层法院D、C、H三名家事合议庭法官作为研究对象，其中D、C是专门审理家事案件的法官，H除家事案件外同时办理较多其他类型案件。通过对比分析三名法官近三年审结家事案件的情况，我们发现，就平均审理时间而言，专门从事家事审判的D、C法官比兼审其他案件的H法官少四分之一左右。事实证明，专业化审理，能使法官在处理某类型问题时更专更精，有利于提高审判效率。

3.加强立案阶段的调解工作。近三年，X基层法院适用督促程序审理的案件仅66件，而通过立案阶段调解促成当事人和解息诉而未进入诉讼程序的有396件、达成协议后申请司法确认的有887件，可以占全部结案的4.32%。从平均审理时间看，督促程序为25.72天，确认司法调解协议案件只有12.53天。可见，最简便、最高效的督促程序对繁简分流的实际效用微乎其微，立案阶段的调解工作效果较明显，可继续深挖潜力。

4.要素式审判方式。繁简分流应当包含审理程序和审理方式两层意义上的繁简，第一层意义决定案件采用简化的程序或普通程序进行审理；第二层含义即审理方式上的繁简，对于诉讼标的较小、争议不大的某些类型案件，聚焦影响案件定性和处理的关键要素，对重点事实进行审查认定，简化裁判文书制作。

5.司法鉴定前置到立案阶段。根据对X基层法院三年以上长期未结案的统计，超过一半以上案件未能审结的原因均是需等待鉴定、评估结果。特别是涉及人身损害赔偿的案件，比如机动车交通事故责任纠纷，往往是伤残等级评定导致案件审理时间一再延长。如果在立案阶段即由法院先行委托鉴定，待鉴定机关出具鉴定结论后再立案审理，则可避免因鉴定导致的诉讼拖延，既保证案件审理的连续性，又能提高审判效率。

（四）完善立法。

1.确定诉讼标的金额在5万元以下的案件，适用小额诉讼，确定实行一审终审。

2.删除适用简易程序案件不适用公告送达及起诉时被告下落不明不得适用简易程序审理的规定。

限制简易程序采用公告送达，无非基于公告送达时限与简易程序审限的冲突。于此，建议借鉴澳门轻微案件之特别诉讼程序公示传唤的做法，公示传唤仅须在澳门报刊中最多人阅读的其中一份上刊登一次即可[8]。

3.增设适用特别程序审理的案件类型。

目前我国民事诉讼法规定适用特别程序审理的有选民资格、宣告失踪、宣告死亡、认定公民无民事行为能力、限制行为能力、认定财产无主、确认调解协议及实现担保物权等八类案件。我们可以借鉴境外的一些做法，增设适用特别程序审理的案件类型。比如，我国台湾地区和一些欧美国家为家事案件制订了专门的家事案件程序法，以满足家事案件审理的特殊需要。澳门民事诉讼法典第五卷的特别程序，针对不同案件设立了不同的诉讼程序，程序上有繁有简。

劳动争议案件实行劳动仲裁前置，在劳动仲裁机构人员素质大幅提高的情况下，可以实行一审终审。家事案件中不涉及财产争议的离婚、探视权案件，争议标的很小的抚养、赡养费案件，遗产分割标准单一的继承案件，都适合适用特别程序进行审理。

结语

工欲善其事，必先利其器。要有效实行案件的“繁”与“简”各行其道，从根本上解决“案多人少”的困扰，不断满足人民群众日益增长的司法需求，需从规则层面上确立案件“繁”与“简”的分流标准及操作路径。我们需正视司法实践中存在的问题、探究成因,寻求有效的解决之道。