论非诉行政执行案件的司法审查

——以“审查标准”和“结案方式”为重点

广东省珠海市香洲区人民法院 赖国清
二○一三年七月十日

论文提要：
非诉行政执行案件司法审查制度存在的正当性依赖于其公正目标的实现及对行政效率必要的尊重与保障，而实现并协调其制度价值的关键在于审查环节之控制。但是现行立法规定的审查标准过于抽象笼统，不具有可操作性，加上当前的法定结案方式只有裁定不予受理、裁定准予执行和裁定不准予执行三种，远不能满足司法实践的需求，使得各地法院在审查非诉执行行政案件过程中，在遇到种种问题时各自采取的应对方式和措施多种多样。应当说，有关非诉行政执行案件司法审查法律规定的缺失和不完善，是造成司法实践不统一的主要根源。因此，完善立法是进一步规范法院非诉行政执行案件司法审查工作的首要和根本。为此。本文探讨了审查标准应如何细化、审查强度如何多元化、结案方式如何拓展等几个方面的问题及其具体完善建议，最后呼吁由最高人民法院尽早出台统一的《关于审查非诉行政执行案件的若干规定》司法解释，进一步规范人民法院对非诉行政执行案件的审查。
全文共9316字。

以下正文：
随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称为《行政强制法》）的陆续实施，越来越多的非诉行政执行案件涌向法院。据统计，2010年、2011年全国各级地方法院分别审查办理非诉执行案件137538件和 169354件,（1）至2012年,虽然行政一审诉讼案件和非诉行政执行案件收案数同比上一年度呈下降趋势，但是非诉执行案件的案件数（160865件）与同期行政一审诉讼案件数的比例高达1：1.24。（2）具体到各地法院的实践,这个比例会有所出入。但一般而言,各地基层法院审查非诉行政执行案件的数量远远大于行政诉讼案件数，尤其是在行政诉讼收案数量不多的地方,二者的案件数比例悬殊更为突出。换而言之，依法对非诉行政执行案件进行司法审查已成为法院行政庭的一项重大而艰巨的工作。但由于相关法律规定滞后、欠缺或不明确，加上涉及房屋征收与补偿等具有群体性、复杂性、不稳定性的非诉行政执行案件大量涌入法院，使得非诉行政执行案件的司法审查面临诸多新情况、新问题。
一、现状与缺陷：立法理论与司法实践的冲突
所谓非诉行政执行案件的司法审查，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称为《若干解释》）和《行政强制法》的相关规定可归纳为：行政机关作出具体行政行为后，行政相对人在法定期间内既不申请行政复议，也不向人民法院提起行政诉讼，又不履行该具体行政行为，行政机关向人民法院提出强制执行申请，人民法院对被申请执行的具体行政行为的合法性进行书面审查，进而决定是否依法采取强制措施使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。
1989年《行政诉讼法》用一个条文（第六十六条）规定了行政机关可以申请人民法院强制执行具体行政行为的法律依据，但未设立相应的审查非诉行政执行案件的司法制度，直至2000年《若干解释》的颁布实施，才用十一个条文（3）大致构建了行政机关申请法院强制执行制度。2012年开始实施的《行政强制法》在“申请人民法院强制执行”一章对非诉行政执行制度作了如下八个方面的规定：申请人民法院强制执行的条件和期限、行政机关申请强制执行前的催告程序和执行管辖规定、申请强制执行应当提交的材料、人民法院受理和审查程序、行政机关对不予受理裁定和不予执行裁定的救济程序、紧急情况下行政机关申请法院立即执行的规定、执行费用的负担、以及执行所得款项的处理等。该法与《若干解释》有诸多不同之处，对之前的非诉行政执行制度进行了一定的完善，但是有关非诉行政执行案件究竟该如何进行司法审查、审查标准如何确定、审查程度如何掌握的规定仍然比较原则，由此导致实践中各基层法院认识不尽一致,做法不够统一,最后造成的结果可能是类似的情形却有裁定准予执行或裁定不予执行两种截然不同的结果。
为了避免对非诉行政执行案件司法审查的泛泛而论，本文将讨论范围限于当前实践中面临的两大主要问题：审查标准的不确定性以及结案方式的有限性，这也是非诉行政执行案件司法审查面临种种困境的根源所在，理由如下：
（一）审查标准过于笼统抽象，不具有可操性。
我国现行立法中对于非诉行政执行审查程序的审查标准方面的规定只有两条（4）:一是《若干解释》的第九十三条，概括规定了法院对申请执行的具体行政行为进行合法性审查；二是《若干解释》的第九十五条，模糊规定了裁定不准予执行的三种情形。这两条规定对申请非诉行政执行的具体行政行为合法性审查作了概括和列举规定, 为此类案件的合法性审查提供了一定依据, 但第95条规定裁定不准予执行的案件无论是缺乏事实根据，还是缺乏法律依据，或者是违法并损害被执行人合法权益，其前面都有一个限制词“明显”。司法解释的本意应在于表达该种审查标准的程度，与《行政诉讼法》第五十四条规定的具体行政行为违法的诉讼审查标准相区别。也就是说，《行政诉讼法》第五十四条规定的违法标准基本上没有程度的要求，只要存在违法情形，就应予以撤销。而《若干解释》第九十五条规定的违法标准则有程度要求，只有行政行为缺乏事实根据、缺乏法律根据、其他违法并损害被执行人合法权益的情形达到“明显”程度，才能裁定不准予执行，否则，就应准予执行。这表明人民法院在非诉行政执行审查程序中采用的审查标准远远不如诉讼案件中采用的审查标准严格，但恰恰是“明显”这个主观性很强的不确定概念的使用，使得非诉行政执行的审查标准具有了一定的或然性，加上司法实践中最高人民法院至今没有对该条的实际操作提供任何统一的指导意见，使得不同的法官基于自己的判断和理解，可能会对“明显不合法”标准作出不同的诠释，而标准理解过严会造成司法对行政的“过度”干预，标准理解过宽会造成司法对行政的“制衡不足”，（5）这不免会造成司法实践操作中的一些混乱和不一致。
（二）法定结案方式过于简单，不能满足实践的需要。
现有立法只有裁定不予受理、准予执行与不准予执行这三种结案方式，司法实践中有许多立法上没有考虑到的新情况，这三种结案方式不够周延，已不能满足司法实践的需要。具体说来，目前司法实践中存在以下一些情形没有法定的结案方式予以对应：
情形一：由于立审分离，立案时只是形式审查，案件受理后，在非诉执行案件审查过程中，行政庭发现正在审查的案件存在不应受理的情况，遇此情形，行政庭应做出何种处理？立法未予以明确。
情形二： 在法院审查过程中，被申请执行人出于各种因素的考虑，主动履行了具体行政行为确定的义务，这种情况下，具体行政行为的内容己经得到实现，法院无论是作出准予执行还是不准予执行的裁定都己无意义。那么法院应如何结案?立法对此并未涉及。
情形三：行政机关申请法院执行以后，通过自身监督体制或者司法以外的其他监督方式，自行撤销了原具体行政行为，重新作出了新的具体行政行为，法院应如何处理? 立法未设置相应的方案。
情形四：法院受理非诉行政执行申请后，出于各种原因，行政机关可能主动提出撤回执行的申请，此时法院应如何结案?立法上亦未予以考虑。
二、探索与回应：审查标准的细化与审查强度的多元化
非诉行政执行案件中蕴含着维护被申请执行人合法权益与照顾行政效率双重制度目标之间的深层张力，而这一张力的化解不得不借助于对《若干解释》规定的审查标准的进一步细化。与当前我国学者对行政诉讼案件的审查标准倾注大量笔墨进行研究相比，对于非诉行政执行案件的审查标准进行有说服力解释的研究成果可谓是凤毛麟角。借用美国著名行政法学者K.C.戴维斯的隐喻，如果我们将上述两种研究比作学术屋顶的前后两端，那么其中一端显然己经相当坚固了，但是大多数学者仍然蜂拥在这一端研究如何防止屋顶的渗漏;而另一边即将倒塌却未能引起足够关注，只派一个临时工进行照看。（6）在本文中笔者就充当这样一位临时工的角色，在对当前我国司法实践中开展的非诉行政执行案件的司法审查进行批判性思考的基础上，重新阐述审查标准的具体内涵并予以细化。
（一）现行审查标准之二维解读
目前，学界和实务界对第九十五条的规定有两种不同的解读，第一种将对被申请执行的具体行政行为的审查标准解释为“重大明显违法”标准，即经法院审查，具体行政行为的轻微瑕疵、一般违法行为不影响法院裁定准予执行该具体行政行为，只有被申请执行的具体行政行为属“重大明显违法”的，才裁定不予执行。为何做此解释，《若干解释》起草者之一江必新法官认为:违法的行政行为可分为轻微瑕疵、一般违法和重大明显违法三类。根据行政法上关于行政行为效力的理论，轻微的瑕疵，通常认为不妨碍行政行为的效力；一般的违法属于可撤销的行政行为；“凡是属于重大明显违法的行政行为皆为无效行政行为，它自始不发生法律效力”。（7）因此，无效的行政行为当然不能进入执行，至于一般违法和轻微瑕疵的行政行为，应当让其进入执行。此外，对于非诉行政行为，在行政机关申请法院强制执行之前，法律已经为当事人提供了救济机会，由于当事人自己放弃了请求救济的权利，所以对于已经生效且相对人对其丧失诉权的具体行政行为的审查标准，如果设置的与诉讼中具体行政行为的审查标准一样，那么行政诉讼法中关于起诉期限的规定也就失去了意义。（8）
第二种将其称之为“卷面无错误”的审查标准。这种解读没有对该条的具体内容作正面解释，而倾向于解释第九十五条规定所蕴含的逻辑，将出现该条的内容的情形解释为案卷材料中的明显错误。最高人民法院甘文法官认为：鉴于非诉行政执行程序中没有言辞论辩对抗程序，法官只能根据行政机关提供的申请材料对具体行政行为作合法性书面审查，只要行政机关提供的材料“卷面”无错误则应裁定准予执行。同时，其对第九十五条具体规定作了进一步的解释：一是将“明显缺乏事实根据”解释为被申请执行的具体行政行为对相对人违法行为事实的认定不清，从行政机关提供的相关证据中，明显看不出相对人有违法行为事实的，法院不应当裁定准予执行；二是将“明显缺乏法律依据”解释为被申请执行的具体行政行为适用法律法规明显错误，明显违反法定程序，明显超越职权和滥用职权；三是认为其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形包括《行政诉讼法》第54条规定的“显失公正”的具体行政行为。（9）
笔者认为，不论是“重大明显违法”标准，还是“卷面无错误”标准,只是解读的角度不同，实质上并无冲突，二者均主张无效的具体行政行为不能进入强制执行程序，因为行政行为的执行力以公定力、确定力、拘束力为前提。基于公定力原理，行政行为一经作出就被推定为合法有效，然而这种推定要取得实质上的效力，真正稳定地产生法律效果，必须符合一定的有效要件，否则基于推定产生公定力的行政行为也可以被有权机关依法撤销或变更。而人民法院之所以在非诉行政案件进入执行程序之前采用“非诉讼”的形式对被申请执行的具体行政行为进行司法审查，一方面，是因为考虑到现代行政事务的复杂性和专业性，要求行政必须是高效的、权威的，因而行政机关在法律规定的范围内活动时应当享有的一定程度的自主性和必要的裁量权，对此司法权应当予以尊重；另一方面根据宪法所确定的权力分工和权力制衡原则，司法权应当对行政行为保持相当程度的谦抑和制衡。而“非诉审查”模式通过书面审查，简化审查程序，确保在较短的时间内，以较小的成本，完成合法具体行政行为的强制执行，以达到既尊重行政权的效率，同时又保持司法权对行政权的制衡的双重目的。因此，从这个意义上说，非诉行政执行案件的司法审查既可以维护司法权威，又可以确认合法有效的行政行为的公定力，最大限度地避免执行之后争议再起从而节约司法资源，是确认行政行为合法有效的最终程序。（10）
（二）审查标准之细化与重构
由于现行立法上确立的非诉行政执行审查标准过于笼统抽象，具有一定的模糊性，缺乏可操作性，司法实践操作中不可避免地会产生认识上与适用上的分歧。最高人民法院亦已意识这一问题，试图以司法解释的形式对这一标准进行细化，《关于审理非诉执行行政案件若干问题的规定》的征求意见稿早已公布，只是不知缘何却迟迟未出台。于是部分省高院迫于实践需求，不得不通过规范性文件对被申请执行的具体行政行为的审查标准予以细化。如湖南省高级人民法院制定的《关于审查和执行非诉行政执行案件的若干规定（试行）》第六章审查标准第三十五条至三十七条、福建省高级人民法院印发的《关于审查非诉执行行政案件的若干规定(试行)》第十九条、重庆市高级人民法院出台的《关于非诉行政执行工作的若干意见》第二十条等均对《若干解释》第九十五条规定的审查标准的内涵和外延作了详细解构。
在现行的制度框架下，通过对上述规范性文件进行梳理，结合司法实践的需求，笔者认为第九十五条规定的审查标准中，具体包括的情形可分类细化如下：
（1）对于明显缺乏事实根据的，应包括以下情形:一是行政行为认定事实明显不清或对违法行为定性明显错误的;二是行政行为所认定的事实无证据证实，包括行政机关在作出行政行为时没有收集证据，行政机关所提供的证据是在作出行政行为后收集的，具体行政行为认定事实所依据的证据取得是不合法的等情形；三是重复处罚；四是据以执行的行政法律文书尚未送达或尚处于争讼期内等等。
（2）明显缺乏法律依据的，应包括以下情形:一是行政行为没有适用法律规范;二是行政行为适用了己经废止或失去效力的法律规范;三是行政行为所适用的法律规范明显不适于行政行为所针对的情形;四是行政行为适用法律规范明显违反法律适用规则，如适用与法律、法规、规章等上位法相冲突的规章以下规范性文件的等等。
（3）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，应包括以下几种:一是行政行为作出者不具备行政主体资格;二是超越法定职权作出的，包括行政机关超越事项或地域专有管辖权限;三是在作出具体行政行为之前，未向当事人告知事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，明显违反法定程序的;四是行政行为是行政机关以利诱、欺骗、胁迫、暴力等不正当手段作出的;五是行政执行标的为生效裁判的效力所羁束的或行政行为的内容在事实和法律上不可能实现的；六是依据法律、法规、规章和其他规范性文件规定，实施具体行政行为应当以给予被申请人补偿或者安置等为前置条件，而前置条件尚未实现的;七是行政决定虽以书面形式作出，但没有写明行政机关名称并加盖公章的；八是具体行政行为显失公正的；九是被法律、法规规定为无效的其他行政行为等等。
（三）设置多元化的审查强度
当然，尽管我们可以凭借理论和实践，对申请执行的行政行为罗列出上述种种裁定不予执行的标准，但由于受社会生活复杂性、变化性以及人类自身认识能力的制约，我们是不可能对所有“重大明显瑕疵”的行政行为进行列举的，也不可能预料今后的社会生活中可能或将要有哪些新的应当裁定不予执行的行政行为发生。从这个意义上来讲，上述所列情形只具有相对意义。（11）因此，有必要通过个案的积累逐渐设置多元化的审查强度体系。比如可设置“卷面审查”、“严格审查”两种不同的审查强度。虽然非诉行政执行案件的审查均应以行政机关提交的、用以证明待执行行政行为合法性的材料为审查对象，但对于“卷面审查”的审查强度只限于是否有法定职权、事实是否成立等方面，对于是否严格遵守了行政程序，行政决定是否适当，是否全面准确地引用了法律规范等一般不作深度审查。一般认为，“卷面审查”只有出现了“案卷标明错误”，才会进一步进行严格审查。这是为了凸显法院对行政机关政策、惯例、技术等专业知识的适切尊重，有力地回应了非诉行政执行案件对于提升行政效能的强烈需要。而多元化审查强度的设置有助于法院根据案件情况择选不同审查强度，进而促使监督行政机关依法行政和保障被申请执行人权益的目标在合法性审查中得以实现。
三、构建与突破：非诉行政执行案件结案方式的拓展
如前所述，通过审查标准的细化和审查强度的灵活变换，蕴含于非诉行政执行案件中的行政效率与相对人权益保障之间的紧张关系可以得到有效化解。（12）但是法院在审查环节除了要遵循细化的审查标准并灵活把握审查强度，还得选择与案情相适应的结案方式才能出具公正高质的行政执行裁定书。但当前结案方式的有限性却是另一个困扰实务界的问题。为此，建议立法构建如下几种新的结案方式以满足实践需求：
（一）裁定驳回执行申请
按照立审分离的要求，对于非诉行政执行案件的立案受理，由人民法院立案庭负责审查。由于立案庭在审查时只是对申请材料作形式审查，且审查时间有限，有可能受理了一些依法不应当受理的申请，而行政机关又拒绝撤回申请时，人民法院应当如何处理，立法上没有明确规定。笔者认为，人民法院可以采用裁定驳回申请的方式处理。实践中，已有个别法院突破立法的规定，参照行政诉讼的有关规定，尝试适用这一结案方式。（13）比如对行政机关超过法定期限提出的强制执行申请。按照法律规定，申请期限的起算取决于起诉期限的计算，而《行政诉讼法》及其司法解释针对行政机关是否告知相对人诉权或者起诉期限，公民、法人或者其他组织是否知道具体行政行为内容等不同情形，对起诉期限作了相应的规定。立案庭在审查立案时，往往不好直接判断行政机关的申请期限是否超过三个月。立案后，行政庭经过审查发现行政机关的申请已超过法定期限，经告知，行政机关拒绝撤回申请的，人民法院可以裁定驳回其申请。
除了行政机关超过法定申请期限提出执行申请的情形，笔者认为人民法院在审查过程中发现如下情形且行政机关拒绝撤回申请的，也应适用裁定驳回申请的结案方式：一是申请执行的行政决定不具有可执行内容；二是被申请执行人在案件受理前己自动履行了行政决定所确定的义务；三是不属于本法院管辖的。
（二）裁定准予或不准予撤回申请
行政机关撤回执行申请可能是由于行政工作上的安排，或者在法院受理后被申请执行人履行了义务，也可能是与相对人达成了其他协议或者义务履行方式等，在这些情形下，法院该做出何种结案方式？
鉴于在民事、行政诉讼中，一方申请撤诉的，依据《民事诉讼法》第一百三十一条和《行政诉讼法》第五十一条规定应裁定是否准予撤诉，笔者认为在非诉行政执行案件的审查中不妨参照这一做法，故建议将来的立法构建“裁定准予或不准予撤回申请”的结案方式，即法院收到行政机关撤回强制执行的申请后，对行政机关申请撤回的理由进行审查，据不同情形分别作出准予撤回申请和不准予撤回申请的裁定。
虽然在立法上该结案方式尚未确立，但是理论界和实务界己展开充分的探讨，并就构建这一结案方式的必要性己基本达成一致意见。对于准予撤回申请的正当理由笔者认为应包含如下情形:一是被申请执行人在法院审查非诉行政执行案件的过程中主动全面地履行了具体行政行为确定的义务。既然被申请执行人履行义务后，具体行政行为的内容得到全面实现，法院继续审查己没有必要；二是与具体行政行为相关的情势发生重大变化，导致原申请强制执行的行为在事实上或者法律上己不可能实现或没有必要实现；三是行政机关主动撤销了原具体行政行为，做出新的行政行为。原具体行政行为被撤销后，法院的审查对象在现实中己不存在，继续审查显然没有意义。四是一种特别的观点，建议在将来立法中规定行政机关与被申请执行人可以在能够和解的事项范围内就生效法律文书确定的权利义务关系达成新的协议。在这种情况下，行政机关申请撤回执行申请，法院经审查符合和解的条件的，可以裁定准予撤回申请。理由是虽然公权力不可处分，但是鉴于行政机关拥有一定的自由裁量权，双方可以协调处理，当然协调机制的适用范围是有限的且应是法定的。
（三）裁定终结审查
在人民法院审查过程中，出现某些应由行政机关主动履行职责申请撤回执行申请，但是由于怠于履行等原因并未申请撤回的情形，法院此时不宜裁定准予或不准予执行，也不能裁定驳回申请，那么只能另辟蹊径。因此，建议在立法上构建“裁定终结审查”的方式。法院裁定终结审查的适用范围是在法院审查过程中，出现具体行政行为得到履行、重大情势变更、具体行政行为被撤销这三种情形之一时，具体行政行为的执行己无意义或者无法进行下去，而行政机关拒绝撤回申请，法院只能依职权裁定终结审查。
应注意，法院裁定的是终结审查，而不是终结执行。虽然这一结案方式也是参照《民事诉讼法》规定的终结执行制度引入的，但与终结执行仍有区别。因为终结执行这一结案方式是法院己经作出裁判并进入执行程序后，对于符合《民事诉讼法》第二百五十七条规定的情形而做出终结执行程序的裁定。而终结审查是在非诉审查过程中发现上述情形时而不得不终结审查程序，此时，仍处于法院对具体行政行为是否准予强制执行进行审查的过程中，与进入强制执行的实施阶段有区别，因此，在对具体行政行为的审查环节中遇上述情形适用“终结审查”的结案方式更准确。
四、余论：呼吁出台审查非诉行政执行案件的司法解释
非诉行政执行存在的正当性依赖于其公正目标的实现及对行政效率必要的尊重与保障，而实现并协调其制度价值的关键在于审查环节之控制，审查环节在程序设计上通常进行书面审查以提高效率，但是现有的审查标准和结案方式的规定并不足以保证其公正之目标，已不宜适用、也可能延误司法审查之效率。（14）正是由于立法的不完善，使得各地法院在审查非诉执行行政案件过程中，在遇到上述问题时各自采取的应对方式和措施多种多样。应当说，有关非诉行政执行案件司法审查法律规定的缺失和不完善，是造成司法实践不统一的主要根源，因此，完善立法是进一步规范法院非诉行政执行案件司法审查工作的首要和根本。鉴于司法解释既切合法院实际，又较为灵活，能够很好地适应法院审查非诉行政执行案件工作的需要，笔者呼吁最高人民法院尽早出台统一的《关于审查非诉行政执行案件的若干规定》司法解释，进一步规范法院对非诉行政执行案件的司法审查。当然，本文所提供的诸多完善建议更多的是一种基于逻辑的推理和实务经验的总结，其合理性及运用的实效性有待评估。